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十二个关键词解读《深圳经济特区城市更新条例(征求意见稿)》
信息来源:西政投资集团 时间:西投 · 2020年07月24日 发布人:西政管理员


                  

专业文章链接
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5. 民生银行南水工业村回迁安置项目收益权转让背后的疑虑解答与后续操作路径简析


目录

一、“经济特区条例”——更稳定、更高的立法层级

二、“社会公共利益”——市场化运作的前提下,新增“增进社会公共利益”要求

三、“历史文化”——历史文化保护+历史文脉保护激励机制

四、“政府主导”——公共保障住房更新单元项目,要求政府主导 

五、“产权冻结”——探索性提出产权冻结制度,规范回迁房的买卖行为

六、“补偿标准”——搬迁补偿标准,市场化运作仍是主旋律

七、“旧住宅更新”——旧住宅区更新进一步严格,创设咨询制度+强化旧住宅区更新市场主体选择

八、“变更监管”——市场主体变更时,需重新征集意愿,并接受监管

九、“个别征收+行政诉讼”——创设“个别征收+行政诉讼”机制,旧工业区、旧商业办公区和城中村可参照执行

十、“简易程序”——为实体经济开绿灯,新增旧工业区综合整治简易程序

十一、“禁止加改扩建”——政府-市场主体-原权益人利益平衡,禁止加改扩建

十二、“参照执行”——预留遗留项目解决途径,但仅限旧居住区更新




笔者按: 

2020年7月20日,本周一,深圳市人大常委会官网发布了《关于<深圳经济特区城市更新条例(征求意见稿)>公开征求意见的公告》(以下简称“征求意见稿”或“市人大版”),广泛征求社会各方面的意见建议。

自2015年以来,“深圳经济特区城市更新条例”实际已经“三易其稿”。2015年8月,《深圳经济特区城市更新条例(草案稿)》初步形成并征求公众意见,但很快因为各种原因该文件被撤回,后该条例连续多年被列入深圳市各年度的立法计划;经市政府六届一百九十二次常务会议审议通过,并提请市人大常委会审议后,2020年6月28日,市六届人大常委会第四十二次会议第一次审议了《深圳经济特区城市更新条例(草案)》(以下简称“市政府版”);2020年7月20日的《深圳经济特区城市更新条例(征求意见稿)》,实际上是市人大常委会法工委根据审议意见修改完善后形成的。三份不同版本,各有千秋。

征求意见稿全文共分七章六十五条,前后一万多字,一条一条分析确显繁琐。本文拟结合本次征求意见稿及相关文件的主要内容,选取十二个关键词,试图总结并梳理本次《深圳经济特区城市更新条例(征求意见稿)》中的亮点内容,谨供同业人士参考。本文不足之处,亦欢迎读者指出,共同进步。



一、“经济特区条例”——更稳定、更高的立法层级


本次征求意见稿开宗明义地说明了立法目的,不过其实最受人关注的,还是目前以“经济特区条例”的形式来制定本次政策文件。从中国现有的“宪法——法律——行政法规——地方性法规、政府规章”四层级的法律层级而言,“经济特区条例”实际上属于经济特区法规,形式上属于地方性法规,但法律效力层级上要略高于地方性法规,甚至在部分案例适用过程中要高于行政法规以及法律。

要知道,目前深圳城市更新领域已有的两个基本规范性文件——《深圳市城市更新办法》(深圳市人民政府令第290号)以及《深圳市城市更新办法实施细则》(深府[2012]1号),都只能算是政府规章层级。

如此,则后期印发执行的《深圳经济特区城市更新条例》势必会以更稳定、更高的立法层级出现,法律效力更强,更具说服力和法律执行力。

二、“社会公共利益”——市场化运作的前提下,新增“增进社会公共利益”要求


政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与”的六大基本原则早在2009年制定《深圳市城市更新办法》(深圳市人民政府令第211号)时即已明确,本次征求意见稿做了略微调整——将“保障权益”调整为“利益共享”,同时也保留了其余五大基本原则。

那么,在“坚持政府引导、市场运作”这个市场化运作的前提下,如何做到“利益共享”,如何平衡个人-市场主体-公共利益的关系呢?征求意见稿给出了答案。相比6月底的市政府版,本次市人大版第一处新增的地方给到了“公共利益”——新增“增进社会公共利益”要求。市人大版明确,城市更新活动应当增进社会公共利益,符合“公共服务配套、绿色节能、城市基础设施建设、保护历史风貌、增强城市发展”等五个方面的新要求。

实际上,公共服务配套、绿色节能、城市基础设施建设等,均已在各个更新项目的单元规划中的土地移交、人才住房及保障性住房移交、“海绵城市规划专题”及后期开发建设过程中的“装配式建筑”等已有明确体现,各类型、各流程的城市更新活动越来越体现出公共属性。

三、“历史文化”——历史文化保护+历史文脉保护激励机制



早在2017年9月8日,市规划与国土资源委员会即已经公示了《深圳市历史建筑名录(第一批)》,遴选出我市第一批45处历史建筑名录。后2018年10月,习近平总书记在广州市荔湾区永庆坊考察时,明确提出“城市规划和建设要高度重视历史文化保护,不急功近利,不大拆大建”、“注重文明传承、文化延续,让城市留下记忆,让人们记住乡愁”的思想。2019年12月,深圳市规划和自然资源局进一步公示了《深圳市历史风貌区(第一批)和历史建筑(第二批)保护名录》。2013年立项的“罗湖区湖贝城市更新统筹片区”以及2020年最新立项的“宝安区沙井街道沙井大街片区重点城市更新单元”中对于湖贝南坊、沙井古墟等历史风貌区的保护,也早已成为实例。深圳市政府对于历史建筑、历史风貌区等的保护,可见一斑。

本次征求意见稿在“第一章总则”部分首先明确提出了“历史文化保护”的明确要求,要求各市场主体在城市更新实施时,应当加强对历史风貌区和历史建筑的保护与活化利用。当然,作为保障措施,征求意见稿在“第五章保障与监督”部分,又创新性的提出了“历史文脉保护激励机制”,给与各履行了修缮整治和后续维护各历史文脉责任的市场主体,相关容积率转移或者奖励等方式的激励。

本次征求意见稿对于历史文化保护有要求亦有保障措施,一矛一盾,更有利于历史文化保护的落实。

四、“政府主导”——公共保障住房更新单元项目,要求政府主导



本次市人大版相比6月底的市政府版第二处新增的地方,在“第三章 拆除重建类城市更新”中新增了“公共保障住房更新单元项目”一条新内容。征求意见稿要求,城市更新专项规划中的公共保障住房更新单元项目,必须由政府主导实施。

实际上,目前已完成立项或者立项草案已公示的三个“城市更新工改保”项目中——龙华区冠彰电器厂城市更新单元(2019年深圳市龙华区城市更新单元计划第二批计划)、盐田区鸿基出口监管仓库城市更新单元(2019 年深圳市盐田区城市更新单元计划第二批计划)、龙岗区李朗地块保障性住房项目城市更新单元(2020年7月7日计划草案公示),均是由市场主体主导申报的。

本次征求意见稿除在列举旧住宅区搬迁补偿标准时有提及“公共保障住房更新单元的合法建筑采用原地产权置换的,按照套内面积1:1或者建筑面积1:1.2的比例进行补偿”的表述外,并未明确“城市更新专项规划中的公共保障住房更新单元项目”的具体定义,亦未明确具体“政府主导实施”的方式及流程,是否是一种新类型的城市更新项目亦不得而知。如“城市更新工改保”项目属于其中,则提醒目前有意拓展该类项目的市场主体需注意相应政策风险。

针对公共保障住房更新单元项目的相关问题,本次征求意见稿确实还有待完善之处。

五、“产权冻结”——探索性提出产权冻结制度,规范回迁房的买卖行为


政府层面发布搬迁安置协议示范文本以及市场主体将已签订的搬迁安置协议报相关部门备案,此早已是各区目前正在实际操作的实例,并不属于本次征求意见稿新增的内容,相关操作本文不再赘述。

不过,本次征求意见稿探索性地提出了“产权冻结”的新表述——市场主体可以向不动产登记机构申请预告登记。预告登记后,可以产生阻碍该不动产转移、抵押或者变更登记的效果。

如此一来,则可有效规范回迁房的买卖行为,避免再次出现类似罗湖区金钻豪园城市更新项目“一证被封,逼停整个城市更新项目,真就没辙?”的尴尬现象。

六、“补偿标准”——搬迁补偿标准,市场化运作仍是主旋律


经笔者查询,2015年《深圳经济特区城市更新条例(草案稿)》中曾有“建筑物产权置换按照建筑物使用面积(套内建筑面积)测算,置换比例不得低于1:1,但是不得高于1:1.3”的相关表述。本次市人大版及6月底的市政府版中,已对上述说法进行了删除,除对旧住宅区更新有相关表述外,实际上并无明确的搬迁补偿标准。

征求意见稿原文中,历史违建,以及旧工业区、旧商业办公区合法建筑的补偿标准,政策原文说“按照我市房屋征收相关规定确定”。笔者简单翻阅《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》(深圳市人民政府令292号),实际上除对于一些货币补偿计算规则、搬迁费、临时安置费、过渡期限等有相应规定外,对于产权置换的具体标准,实际并无明确限制。其他情形建筑的搬迁安置补偿,就更找不到相关可参照的政府标准了。

由此来看,城市更新项目的搬迁补偿标准,市场化运作仍是主旋律。

七、“旧住宅更新”——旧住宅区更新进一步严格,创设咨询制度+强化旧住宅区更新市场主体选择






旧住宅区城市更新因合法用地、规划形态、现状容积等利好,一直备受市场主体关注。本次征求意见稿也针对该问题,分旧住宅区搬迁补偿标准、旧住宅更新单元要求、旧住宅区咨询委员会、旧住宅区市场主体选定四个方面,用较多篇幅进行了专门规范。

旧住宅区搬迁补偿标准以及旧住宅更新单元要求本文不再赘述,旧住宅区咨询委员会制度属于本次征求意见稿创新性提出的一种新想法,部分借鉴了目前较为成熟的深圳市规划委员会建筑与环境艺术委员会的机制。而对于想从旧住宅区更新这块大蛋糕中分一杯羹的市场主体而言,除了需考虑《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》(深府规[2018]8号)的规则,满足相关实质条件后,后续还可能需要多走“旧住宅区咨询委员会制度”这样一道程序上的坎。

另外,旧住宅区市场主体选定方面,亦是本次征求意见稿的亮点之一。市场主体选定是在意愿征集-更新单元项目立项-土地信息核查-更新单元规划批准后的一个重要环节和流程,该流程实际上是旧住宅区更新项目实施主体确认前一个必经的流程。占建筑物总面积95%以上的物业权利人同意+市场主体本省良好的资质和社会信用,是这个流程两个重要的前提条件。2019年,南山区莱茵花园城市更新项目以及罗湖区华达园小区城市更新项目市场主体的选定,实际上都是该制度的先行先试的范本,可供相关市场主体参考。

八、“变更监管”——市场主体变更时,需重新征集意愿,并接受监管


城市更新项目的倒卖行为,自2012年《深圳市城市更新办法实施细则》(深府[2012]1号)以来即有明确限制,“实施主体在项目工程竣工验收之前不得转让”的原则早已深入人心。2012、2014、2016年先后3个版本的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》亦针对该问题,有不同程度的限制。2018年11月印发的《深圳市罗湖区城市更新实施办法》(罗府规[2018]5号),更是进一步针对实施主体确认之后以资金困难为由通过股权变更的形式变相转让项目的行为提出了相关规制办法。

不过,相比本次征求意见稿,上述做法确实就会略显“小巫见大巫”了。征求意见稿要求——更新项目实施过程中,市场主体拟发生改变的,应当重新征集物业权利人的更新意愿,并在理清经济利益关系后将变更情况报区更新主管部门备案。如此严格的要求,自然会让很多希望倒卖城市更新项目的市场主体望而却步。

不过,针对该问题,本次征求意见稿也确还有一些待完善的问题——“市场主体拟发生改变”是否包含股权变更?股权变更需限制到哪个层级?如原市场主体出现资金困难确需引进合作方如何规制?如此种种,确需进一步完善和讨论。

九、“个别征收+行政诉讼”——创设“个别征收+行政诉讼”机制,旧工业区、旧商业办公区和城中村可参照执行


提出 “个别征收+行政诉讼”的处置方案,实际上是本次征求意见稿最大的亮点,也是市场最为关注之处。95%对于5%的“胜利”问题,是导致此前2015年《深圳经济特区城市更新条例(草案稿)》被撤回的一个重要原因之一。深圳市在2019年先后接受“双区”(2019年2月18日《粤港澳大湾区发展规划纲要》+2019年8月18日《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》)的新使命后,立法上确实也在尝试着先行先试。

关于创设“个别征收+行政诉讼”机制的主要理由,因与征求意见稿一同公示的《关于<深圳经济特区城市更新条例(征求意见稿)>的说明》中已有明确,本处不再赘述。

另外,读者对比本次市人大版及6月底的市政府版即会发现,原市政府版第十三五【搬迁难司法裁决机制】以及第三十六条【旧工业区、旧商业办公区和城中村司法裁决机制】在本次市人大版中已完全删除,不见踪影。“民事诉讼形式的司法裁决机制”为何会在本次市人大版中完全删除,究其原因,除法律位阶、先例适用等因素外,笔者认为可能还是市人大考虑将来法律适用的问题。原市政府版本中,“损害社会公共利益”、“搬迁费和临时安置费公平合理”、“并对相关意见进行解释反馈”等表述,实际上仍存在过多的行政自由裁量性。如何认定属于该几类情况本身就存在争议,那在这几种“本就存在争议”的情形的前提下再去适用“司法裁决机制”这种搬迁难解决方案时,就更难具有说服力了,市人大的做法,笔者认为还是值得点赞的。

需要说明的是,本次征求意见稿明确,旧工业区、旧商业办公区和城中村在城市更新过程中遭遇相关搬迁难题时,均可参照三十二条——即“个别征收+行政诉讼”的规定执行,此处提醒相关市场主体注意(注意前提是需满足签约率不低于95%)。当然,后续“个别征收+行政诉讼”的程序操作问题以及实操利益平衡问题,都还有很多需尝试的地方,让我们拭目以待。

十、“简易程序”——为实体经济开绿灯,新增旧工业区综合整治简易程序


本次征求意见稿将原2009年《深圳市城市更新办法》(深圳市人民政府令第211号)确定的城市更新的三种类型——拆除重建类+综合整治类+功能改变类,简单改为两种——拆除重建类+综合整治类,将功能改变类这种类型城市更新揉捏到综合整治类城市更新类型中。

而本次征求意见稿“第四章 综合整治类城市更新”中最为亮点的内容,则非“第四十三条【简易程序】”莫属。针对综合整治类城市更新中的“旧工业区综合整治”这类细分领域,征求意见稿创新性提出相应简易程序,不过,目前该简易程序还有待市政府另行制定相关规范性文件予以明确。深圳要发展离不开每个深圳人,而深圳人要停留在深圳确实也离不开深圳的实体经济,为实体经济开绿灯,确实也是政府层面甚至整个深圳最为迫切的需求。

不过,因“第四十三条【简易程序】”仅是针对“旧工业区综合整治”这类细分领域,条文的摆放顺序上,笔者建议可以放在“第四章 综合整治类城市更新”最后,放在“第四十六条【旧工业区综合整治】”之后。

十一、“禁止加改扩建”——政府-市场主体-原权益人利益平衡,禁止加改扩建


此前,已有多个城市更新项目,因项目范围内存在原权利人私自抢建、加建,导致项目现状容积过高,市场主体无法正常继续推进,项目基本处于停滞状态。这样一来,毫无规制的擅自加建、改建、扩建、装修房屋等行为,表面上看似增加了原权益人的利益,实际上损害了市场主体的利益(项目无法正常推进,前期投资面临无法兑现)、亦损害了政府以及社会公共利益(项目无法正常推进,相关公共服务配套、城市基础设施建设等无法落实),打破了三者的利益平衡,最终必将实际损害原权益人自身的利益。

本次征求意见稿,将市场常规操作中市场主体与原权益人的相关协议中的内容——限制擅自加建、改建、扩建、装修房屋等行为,直接提升到了法律法规的层级,并相应规定了相关违反的后果,可见政府对该问题的重视。

在笔者看来,禁止加改扩建,是平衡政府-市场主体-原权益人三者利益的必由之路,也是有序推进深圳城市更新的一剂良方,确实应大力提倡。

十二、“参照执行”——预留遗留项目解决途径,但仅限旧居住区更新


本次市人大版相比6月底的市政府版,最后一处新增的地方,在“第七章 附则”中新增了“第六十四条 参照执行”这样一条规定。

看似简单的一句话,实际上包含了多重意思:

第一,本条例实施之前已完成立项审批的旧住宅区城市更新项目可参照执行,说明罗湖区木头龙项目并非孤例,后续旧住宅区,不管立项的时间发生在《深圳经济特区城市更新条例》实施之前还是之后,应该说都是可以适用“个别征收+行政诉讼”的处置方案的;

第二,本条例实施之前已完成立项审批的,非旧住宅区城市更新项目,如城中村拆除重建类城市更新项目,是否可适用“个别征收+行政诉讼”的处置方案呢?本次征求意见稿针对该问题并无明确解答。笔者认为,《深圳经济特区城市更新条例》后续如正式印发,应仍属于调整国家机关与普通公民、组织之间关系的“公法”范畴,与调整公民个人之间的权利义务关系的“私法”所奉劝的“法无禁止即为允许”的原则不同,公法重视的仍是“法无授权即为禁止”的原则。如后续正式印发的《深圳经济特区城市更新条例》并未对非旧住宅区城市更新项目可否适用“参照执行”有明确,则应是无法参照执行的。如此,则《深圳经济特区城市更新条例》实施之前已立项的非旧住宅区城市更新项目的拆迁难题,确实还是需要相关市场主体自行解决了。

十二个关键词至此笔者梳理完毕,城市更新更多的是一个实践的过程,政策的梳理会更多停留在对前期经验的总结和后期的展望上,会略微落后于项目本体的实际操作的实践。不管是政策梳理,还是项目本体实际操作的实践,西政资本投后管理团队都将继续陪伴您左右。


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